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探討|加強國企資產負債約束指導意見一年來,有城投破產了嗎?

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-10-15   來源:現代咨詢   作者:劉豐之 李啟春   瀏覽次數:28
核心提示:在落實文件精神的過程中,究竟會出現什么情況不得而知,本文試圖從原因、后果到未來城投的去路及應對措施做了一定的分析。對文件中提到的政府融資平臺公司,需要在文件的精神基礎之上深刻把握其中的精髓,采取適合自身的舉措,嚴格落實文件的要求,通過適合自身的能力及當地的財政狀況選擇適合自身的路徑。
來源:現代咨詢
作者:劉豐之 李啟春

劉豐之:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。

李啟春:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司管理咨詢事業部業務總監,現代研究院高級研究員。

 

2018年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》(以下簡稱“意見”),回顧意見的內容,其主旨為加強國有企業資產負債約束,降低國有企業杠桿率,防范化解重大風險等。其中重要一條內容為依法依規實施國有企業破產,對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司,依法實施破產重整或清算,堅決防止“大而不能倒”,堅決防止風險累積形成系統性風險。

 

一、文件出臺背景

(一)國有企業成為當前主要負債主體,構成潛在重大風險

過去十年,信貸規模高速增長,投資拉動的發展模式對中國經濟保持持續穩定增長有著一定的推動作用。而當前,單純依靠信貸增加和投資拉動對中國經濟增長的拉動作用越來越不明顯,邊際效應越來越低,隨之而來的是中國經濟的總體風險卻越來越高。

(二)國家對國有企業降杠桿、防風險的充分重視

近年來陸續召開的黨的十九大、中央經濟工作會議、中央財經委員會會議、國務院會議、金融工作會議等,都多次提到“堅決打好防范化解重大風險”,并將其列為三大攻堅戰之首,這與意見開篇提及的精神不謀而合。意見于2018年5月11日在中央全面深化改革委員會第二次會議上審議通過,并由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發,相較于前期關于國有企業的發文來看,規格較高,足以看出中央對此項工作的重視程度。

(三)國有企業以其更強的融資能力影響國家調控政策效果

國有企業,尤其是地方政府融資平臺和僵尸企業,憑借其良好的政企關系往往具備更強的融資能力,造成資金“黑洞”,嚴重影響到國家財政及貨幣政策的實施效果,尤其在經濟結構轉型期,企業經營成本高企,國有企業會對民營經濟帶來一定的擠出效應,不利于國家經濟的長期穩定發展。

(四)國有企業降杠桿部署落實的緊迫性

2018年全國金融工作會議精神明確指出要推動經濟去杠桿,把國有企業降杠桿作為重中之重;《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》出臺承接上面幾次會議的重大精神,落實國有企業降杠桿的部署。作為三大攻堅之首,文件出臺給出打好防范化解重大風險攻堅戰的重要舉措,凸顯中央政府化解重大風險,降低國有企業資產負債率的決心。

二、文件出臺一年來,有城投公司破產了嗎?

國有企業中,城投公司是典型的資金“吞金獸”,且債務引起中央高度重視。縱觀文件發布一年來,不僅在實際運作中沒有破產先例,在方案方面,極少有地區提到破產清算,公開信息中僅有山西省交口縣提到“有序打破剛性兌付,對嚴重資不抵債或失去清償能力的融資平臺公司依法實施破產重整或清算”。究竟是文件發布以來時間較短還是政府信用兜底不能讓城投公司破產影響政府信用,原因錯綜復雜。

歸根到底未來城投公司破產可能性極低,可能存在的原因在于:

(一)地方政府仍需要城投公司承擔政府性任務

從城投公司作用來講,城投的主要作用就是執行政府的指令,為政府融資,盤活國有資產等等,屬于政府預算外的資金運用。而且對各個地方政府來說,城投能夠穩定經濟,通過基礎設施建設能夠刺激當地經濟發展,帶動當地就業,為民營企業代償和擔保,變相的扶植民營企業。城投破產意味著這個地方政府和地方經濟出現嚴重信用危機甚至崩潰,這是不可能的。

(二)城投與地方經濟、金融、債務等錯綜復雜的關系無法讓其破產

如果只是單純看城投不容易看清整個城投所起到的聯系。城投是地方政府出資成立,承擔相應的政府職能,是特殊的市場經營主體,體制內唯一的一個利他因子,作為一個獨立個體呈現,深受各地政府領導青睞。城投公司的使命較特殊,城投公司的負債多來源于銀行或其它國企,對于整個運行體系來說,可以通過債轉股,定向剝離,將優質資產注入等方式化解部分債務,化解債務的方式有多種,總之,不會輕易讓城投破產。

(三)作為高層管理者,也不希望公司破產

城投高層管理者都是由政府直接認命,部分屬于國家公務員或者事業單位身份。在城投公司市場化轉型,未完全市場化之前,雖然呼吁政企分離,但是根本無法實現,城投公司始終與政府保持千絲萬縷的聯系。城投公司董事長等管理者基本由政府委派且具有一定的政府責任和任務,不能讓城投崩盤,城投債務較高,政府和城投公司都在想法設法進行債務化解,崩盤的可能性較小。


 

三、更深層次意義,城投破產影響嚴重

如果城投公司發生大面積破產意味著什么,首先需要了解城投債務的規模。官方未正式發布城投債務的規模,但是非官方及部分研究機構對此的估計是在幾十萬億左右。如此規模巨大的債務規模,只要城投債務出現任何問題,中國式次貸危機可能就會由此產生,將會對中國經濟產生難以預估的影響。

城投公司破產,政府不會直接面臨破產,但是政府的信譽將會遭受巨大的打擊,甚至嚴重影響地區內其他城投公司。現代社會發行貨幣以信譽為錨。因此,當信譽受損的時候,人民幣的國際化將會戛然而止,對中國經濟及人民幣的國際化都會產生嚴重的傷害。

四、資不抵債的城投將走向何方?

前面分析得出,城投公司出現破產的可能性極低,但并不意味著負債及城投債不會出現違約,而且在實際運行中已經出現部分城投因到期無法兌付本息而延期兌付的現象。很多城投債將在接下來幾年內出現集中兌付階段,可能會出現各種逾期等。

在此種壓力下,或許小平臺或者評級低的城投會慢慢退出市場或者被并購,其貸款作為不良資產進行處置,由相關不良資產處置公司處理。而類似于村鎮或者開發區,產業園等等,此種類型小平臺會慢慢消失。外加一些評級是AA-的平臺也要慢慢退出市場。退出市場方式將可能會以各種并購重組的方式展開,直接破產的概率較低。

五、不同層次城投公司該如何應對?

評級不同,自身持續經營能力不同導致現在的城投行業良莠不齊,在政策的大背景下,絕大多數公司因資金鏈斷裂,公司瀕臨破產,未來的去路將會因城投公司的自身能力和當地的財政能力出現不同的歸宿。

對于現金流能夠覆蓋債務的城投公司而言,在債務被清理或者轉移之后,城投公司將不再享有政府的任何擔保,此類城投公司需要步入市場化環境,自身發展市場化業務,自謀生路,對于這類能夠轉型的城投公司清理債務,走向市場化不失為一條出路。

而對于嚴重資不抵債,資金鏈可能隨時斷裂的城投公司來講,重組將是不二法門。城投公司的債務危機會牽一發而動全身,危機爆發直接導致地方政府的政府信用深受影響,多米諾骨牌效應顯現,打擊地方經濟。在此種背景下,地方政府會拉著相關方進入破產重組程序,牽頭注入優質資產,整合優質資產,剝離不良資產,將其并入更健康的地方國企,對于大多數資不抵債,資金鏈時刻可能斷裂的城投公司來講將是最終的歸宿,而不是直接破產清算。

對于一部分相對有市場競爭力或者實力足夠大的城投,部分已經實現市場化,完成了市場化、實體化的轉型,部分尚未完成轉型,但仍有轉型的機遇,這部分城投公司未來將最終通過市場化完成轉型。

此文件的出臺將成為諸多城投公司分水嶺,部分將會消失,部分仍將探索轉型,部分將歷經艱難之后迎來曙光。總之,未來會不斷有城投公司消失,也會有城投主動接受市場的挑戰與選擇,在政策和政府的扶持下完成市場化、實體化轉型,無論消失或者轉型,市場化的方向將是大方向,不可逆轉。

結 束 語

為了有效控制國有企業債務風險,中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發了此文件,目的就是約束國有企業資產的負債約束,其中重要的一條內容便是允許國有企業破產,尤其點出嚴重資不抵債的城投公司可以破產。但是,文件出臺一年來,尚未出現真正的破產案例。在落實文件精神的過程中,究竟會出現什么情況不得而知,本文試圖從原因、后果到未來城投的去路及應對措施做了一定的分析。對文件中提到的政府融資平臺公司,需要在文件的精神基礎之上深刻把握其中的精髓,采取適合自身的舉措,嚴格落實文件的要求,通過適合自身的能力及當地的財政狀況選擇適合自身的路徑。

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:劉豐之 李啟春”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。

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