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原創|論水環境治理PPP項目的績效評價體系構建

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-07-31   來源:現代咨詢   作者:丁逸 沈星   瀏覽次數:73
核心提示:隨著PPP模式在水環境治理領域的廣泛運用,以及越來越多的此類PPP項目陸續進入到運營期,對其進行績效考核從而保證水環境治理項目的經濟效益并發揮PPP模式的應有之意重要性不斷凸顯。本文首先對水環境治理PPP項目的績效考核政策背景進行梳理,然后重點就績效目標和績效指標這兩個關鍵方面展開分析,以資借鑒。
來源:現代咨詢
作者:丁逸  沈星

丁 逸:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司總裁,現代研究院副院長。

沈 星:系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司現代研究院高級研究員。

 

摘 要:隨著PPP模式在水環境治理領域的廣泛運用,以及越來越多的此類PPP項目陸續進入到運營期,對其進行績效考核從而保證水環境治理項目的經濟效益并發揮PPP模式的應有之意重要性不斷凸顯。本文首先對水環境治理PPP項目的績效考核政策背景進行梳理,然后重點就績效目標和績效指標這兩個關鍵方面展開分析,以資借鑒。

 

關鍵詞:水環境治理   PPP項目   績效考核


一、水環境治理PPP項目績效考核政策背景

績效考核是PPP項目全生命周期的重要內容。對水環境治理PPP項目來說,績效考核既是政府向社會資本付費的主要依據,也是政府評價社會資本提供公共服務質量和效率的依據,同時還是平衡水環境治理PPP項目中利益和風險分配的核心。對此,早期的水環境治理頂層設計文件《水污染防治行動計劃》(國發〔2015〕17號)(簡稱“水十條”)中即對此作出要求,“鼓勵采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式,加大社會資本投入水環境保護領域”。繼“水十條”出臺之后,財政部聯合環保部發布了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》(財建〔2015〕90號文),提出“建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系,推廣第三方績效評價,形成評價結果應用機制和項目后評價機制。”

此外,財政部針對PPP陸續出臺的一系列政策文件也對績效考核作出明確要求,如財金〔2014〕156號、財金〔2016〕92號、財金〔2016〕90號、財金〔2018〕54號等,均明確提出“PPP項目付費應與績效評價結果掛鉤”的要求。值得一提的是,2019年4月財政部已發布PPP績效管理征求意見稿,初步勾勒績效體系,可以相信未來水環境治理PPP項目全生命周期績效管理工作會愈發全面規范。

表1  水環境治理PPP項目績效考核相關政策

二、水環境治理PPP項目績效考核特征及目標分析

(一)績效考核特征

水環境治理類PPP項目相較于一般的水污染處理項目涉及面較廣,往往涉及流域治理、污水廠建設以及流域垃圾處理全套系統工程。因此,水環境治理PPP項目的績效考核有別于一般項目,其主要體現出以下兩個方面的特征:

1. 項目運營目標明確,績效清晰

根據財政部PPP中心項目庫數據統計,2017年以來水環境治理PPP項目以可行性缺口補助項目主,主要因為水環境治理項目通常涉及河道整治、垃圾收運處置、污水污泥處理等各類準經營性子項目。而這些項目一般具有明確的運營目標,如河道整治好與否,很好衡量;垃圾、污水污泥處理的規模、技術、質量等很好確定。值得一提的是,項目運營目標是制定績效考核內容的依據,因此,具有明確運營目標的水環境治理類PPP項目其績效較為清晰。

2. 項目內容復雜,考核難度較大

水環境治理PPP項目涵蓋范圍廣、內容種類復雜,涉及流域治理、污水處理以及流域垃圾處理全套系統工程,比如包括防洪排澇、截污治污、生態修復、后期運營等多項子工程。重要的是,對于子工程較多的項目,難以權衡各子項、各內容的占比,加大了績效考核的難度。可見,水環境治理PPP項目的績效考項目的績效考核有別于一般項目,其是個更為系統的工程,考核難度較大。

(二)績效目標設置

績效目標的確定,是構建水環境治理領域PPP項目績效考核指標體系的前提。本部分先從PPP項目各參與方共同關注的利益重點出發,并對各關注重點進行排序,最終明確績效目標,為下文績效考核指標體系的構建奠定基礎。

1項目各方利益關注重點

在構建水環境治理PPP項目績效考核指標體系,指標的選擇一般很難做到面面俱到,一方面該領域的PPP項目合作期限較長,至少在10年以上,多為20-30年,另一方面PPP項目參與方眾多,項目內容又復雜。因此,水環境治理PPP項目績效考核指標的選擇應從各參與方最關心的需求點出發,考慮項目核心價值,突出項目各參與方利益的關注重點。

根據目前公開數據統計,PPP項目各參與方關注的利益重點以及相關排序如下表:

表2  水環境治理PPP項目各方利益關注重點及排序情況

2明確績效目標

根據表2中水環境治理PPP項目各參與方利益的關注重點及排序可知,項目各參與方最關注的點主要包括可接受的工程質量、合格的公眾服務、建設運營預算不超支、按時竣工等四項。而這四項戰略重點又可分為兩大部分,其中,建設期的建設投資、建設質量與工程進度;運營期的公眾服務質量。因此,水環境治理PPP項目績效目標具體如下:

(1)建設期:保障工程質量、建設預算不超支與按時竣工;

(2)運營期:提供合格的公共服務,包括河道整治服務質量、垃圾收運服務質量、污水處理服務質量。

三、水環境治理PPP項目績效評價指標研究

水環境治理PPP項目績效評價指標是衡量水環境PPP項目績效目標實現程度的評價工具。水環境治理行業主管部門、項目實施機構應按照相關原則對項目管理、項目產出、項目效果和可持續性等績效目標進行細化和量化,設定合理的績效指標。

(一)績效指標設置原則

1. 維護公共利益原則

水環境治理PPP項目屬于公共事業項目,因此維護公共利益是其PPP績效考核指標設置的主要原則。水環境治理PPP項目必須基于該原則,才能實現公共服務的有效供給。

2. 關聯性原則

水環境治理PPP項目運營特征明顯,因此績效考核的結果與項目公司收入的關聯程度非常重要。一方面關聯性太大,會增加社會資本風險,降低項目落地率;另一方面關聯性太低,政府對項目監督與控制的力度不足,降低項目質量。

3. 可操作性原則

水環境治理PPP項目通常比較復雜,涉及防洪排澇、截污治污、生態修復、后期運營等多項子工程,如何設置各子項、各內容的占比至關重要。同時,各指標應盡量簡單明了、便于理解和掌握,具有很強的現實可操作性。

(二)績效指標體系

水環境治理PPP行業主管部門、項目實施機構應根據績效指標細化指標解釋,結合項目特點確定指標權重、數據來源、評價標準與評分方法,形成績效指標體系。

指標權重是指標在評價體系中的相對重要程度,確定指標權重的方法通常包括專家調査法、層次分析法、主成分分析法等。

數據來源是在具體指標評價過程中獲得可靠和真實數據或信息的載體或途徑,獲取數據的方法通常包括案卷研究、資料收集與數據填報、實地調研、座談會、問卷調査等。

評價標準是指衡量績效目標完成程度的尺度.績效評價標準具體包括計劃標準、行業標準、歷史標準或其他經相關主管部門確認的標準。

評分方法是結合指標權重,衡量實際績效值與評價標準值偏離程度,對不同的等級賦予不同分值的方法。

 

 

(三)建設期績效指標設置

建設期績效評價主要考察施工建設全過程是否符合相關規范,以確保產出達到竣工驗收要求。因此,政府方可以考慮從項目投資、工程質量、工程進度、安全生產、資料管理、環境保護以及社會影響等七個方面對項目建設期全過程進行考核。同時,各項指標的評價標準應依據國家相關工程規范以及省、市的地方性工程法規、條例,在項目實施過程中根據工程實際情況,制定具體的考核指標。

水環境治理PPP項目的各指標權重,可以依據相關領域已有PPP項目的績效考核指標賦權情況以及實際指標權重要求進行確定,不過關鍵點在于針對不同的項目根據實際需求調整指標及權重。

建設期績效考核總分100分,建議如下:第一,建設質量是決定項目的資產壽命及服務水平的關鍵因素,也是政府關注的重點,因此工程質量指標權重應最大,設為(30±5)分;第二,政府和社會資本在PPP項目上戰略關注重點還包括建設投資與按時竣工兩個方面,因此項目投資與工程進度兩指標建議賦值(15±5)分;第三,安全生產、資料管理、環境保護、社會影響等四個指標建議賦值(10±5)分。

建設期績效考核指標具體內容如表3所示:

表3  水環境治理PPP項目建設期績效考核指標

 

(四)運營期績效指標設置

水環境治理項目一般具有周期較長、項目內容復雜、公益性明顯等特點,因此,在設計水環境治理PPP項目運營績效考核指標時,注重對水環境治理項目的期限結構的考量,并充分尊重各參與主體的意見,合理分化運營風險。

基于此,本文從管理制度、服務質量、應急保障措施、安全運營、公眾滿意度、項目可持續性六個方面制定運營期績效考核指標。此外,水環境治理PPP項目中常常包括河道整治、垃圾收運工程以及污水處理工程等子項目,因此,服務質量方面根據子項目情況也劃分為河道整理、垃圾收運、污水處理服務質量三部分。

水環境治理PPP項目運營期績效考核指標的權重,利用建設期相同原理進行確定。

運營期績效考核總分為100分,建議如下:首先,服務質量指標權重應最大,可設為(40±5)分,因為提供優質的公眾服務是PPP項目中政府以及社會資本關注的焦點;其次,管理制度、安全運營可分別賦值為(15±5)分;最后,應急保障措施、公眾滿意度、可持續性指標權重相對較低,分別賦值為(10±5)分。

運營期績效考核指標具體內容如表4所示:

表4  水環境治理PPP項目運營期績效考核指標

 

四、結語

隨著PPP行業全面規范化發展,我國更加注重績效考核,并與財政預算績效管理相掛鉤,水環境治理領域也不例外。不過,PPP模式在水環境治理領域中仍處于探索創新階段,項目的績效考核已逐步成為一個凸顯的問題。本文以水環境治理項目特征為基礎,依據績效考核原則及考核目標,構建覆蓋水環境治理PPP項目全生命周期的績效考核指標體系,對水環境治理PPP項目開展績效考核,具有很強的借鑒意義。同時,在水環境治理項目的不同階段建立不同的績效考核指標,可以促使績效考核結果更加合理科學。相信隨著水環境治理PPP項目績效考核體系的建立健全,該領域PPP項目必將獲得更好發展。

明:本文為現代咨詢獨家原創文章,轉載需在文章開頭注明“文章來源:現代咨詢  作者:丁逸  沈星”,否則將追究法律責任。歡迎讀者留言,共同交流探討。

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