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借鑒|銀川市興慶區發布政府隱性債務風險應急處置預案

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-07-22   來源:銀川市興慶區人民政府網站   瀏覽次數:134
核心提示:政府承擔救助責任的債務風險事件:指融資平臺(國有企業)為政府實施公益項目舉借,政府在法律上不承擔償債或擔保責任的債務出現風險,政府為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。
 來源:銀川市興慶區人民政府網站

興慶區政府隱性債務風險應急處置預案

1  總則

1.1 目的

1.2 工作原則

1.3 編制依據

1.4 適用范圍

2  組織指揮體系及職責

2.1 應急組織機構

2.2 部門職責

3  風險預警和預防機制

3.1 預警監測

3.2 信息報告

3.3 分類處置

4  隱性債務風險事件級別及應急響應

4.1 興慶區隱性債務風險事件級別及應急響應

4.2 輿論引導

4.3 隱性債務部門財政重整計劃

4.4 應急終止

5  后期處置

5.1 隱性債務風險事件應急處置記錄及總結

5.2 評估分析

6  保障措施

6.1 通信保障

6.2 人力保障

6.3 資源保障

6.4 安全保障

6.5 技術儲備與保障

6.6 責任追究

7  附則

7.1 預案管理

7.2 預案解釋

7.3 預案實施時間

1 總則

1.1 目的

貫徹落實黨中央、國務院決策部署,加強政府債務管理,發揮政府規范舉債對經濟社會發展的促進作用,有效防范化解政府債務風險,確保鎖定隱性債務按照《興慶區防范化解隱性債務風險實施方案》(以下簡稱化解方案)及時化解,不發生區域性系統性風險,切實防范和化解財政金融風險,堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰。

1.2 工作原則

1.2.1  規范管理

規范政府隱性債務化解渠道,根據債務風險、財力狀況等因素合理確定化解規模,將政府隱性債務還本付息資金根據建設項目性質和融資情況,除行政事業單位實施的公益性建設項目拖欠工程款外,其余隱性債務一律財政不兜底,應該單位承擔的由單位承擔、應該企業承擔的企業承擔。限定10年期限將興慶區政府隱性債務全部化解完畢,嚴格查處不按照化解方案執行的行為,同時要求各債務單位做好保密工作,不因隱性債務化解引發社會不穩定事件。

1.2.2 分級負責

興慶區政府對興慶區政府隱性債務風險應急處置負總責,對興慶區本級政府隱性債務風險應急處置負直接責任。具體處置措施包括但不限于:監測債務風險事件、指導支持風險處置、啟動責任追究機制、加強輿論引導監控、終止應急響應等。興慶區各有關部門在興慶區政府統一領導下加強對政府隱性債務風險應急處置工作的指導。

1.2.3 及時應對堅持預防為主、預防和應急處置相結合,加強對政府隱性債務風險的監控,及時排查風險隱患,妥善處置風險事件。

1.2.4 依法處置

政府隱性債務風險事件應急處置,堅持依法合規,尊重市場化原則,充分考慮并維護好各方合法權益。

1.3 編制依據

《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國突發事件應對法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)《國務院辦公廳關于印發突發事件應急預案管理辦法的通知》(國辦發〔2013〕101號)《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《中共中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發〔2018〕27號)等。

1.4 適用范圍

本預案所稱政府隱性債務風險事件,是指興慶區相關部門或欠債融資平臺、國有企業已經或者可能無法按期支付政府債務本息,或者無力履行或有債務法定代償責任,容易引發財政金融風險,引發社會不穩定事件,需要采取應急處置措施予以應對的事件。

本預案所稱地方政府隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務,主要包括地方政府(含政府部門和機構,下同)、國有企事業單位等舉借,由政府提供擔保或約定由財政資金償還的債務,地方政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等過程中,通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務。地方政府隱性債務依法不屬于政府債務。

各相關部門可結合實際情況,制定本部門隱性債務風險應急預案,也可根據具體情況,增加風險評估和預警指標,加大風險評估和預警頻次,加強隱性債務的精準化管理。

1.4.1 融資平臺(國有企業)風險事件

(1)政府及有關部門提供擔保的債務風險事件:指由融資平臺(國有企業)舉借,政府及有關部門提供擔保的債務出現風險,政府需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。

(2)政府承擔救助責任的債務風險事件:指融資平臺(國有企業)為政府實施公益項目舉借,政府在法律上不承擔償債或擔保責任的債務出現風險,政府為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。

1.4.2 中長期支出責任風險事件

(1)政府投資基金風險事件:指約定政府及有關部門出資、承諾到期回購社會資本方投資本金、承擔社會資本方的投資本金損失、保證社會資本方最低收益等情況出現風險,政府未按約定出資或保證社會資本方最低收益。

(2)股權融資風險事件:指政府及有關部門簽訂股權融資計劃協議,約定出資、承諾到期回購社會資本方投資本金、承擔社會資本方的投資本金損失等情況出現風險,政府及有關部門未按簽訂協議履行。

(3)PPP項目風險事件:指根據PPP合作協議,政府及有關部門約定出資、付費等情況出現風險,政府及有關部門未按合同履行出資和付費。

(4)政府購買風險事件:指政府及有關部門根據簽訂的政府購買服務協議,購買過程或付費出現風險,政府及有關部門不按協議付費。

(5)專項建設基金風險事件:指政府及其部門通過國開行或農發行專項建設基金方式融資出現風險,政府及其部門不按協議支付分紅、到期不進行回購、還本付息等。

(6)應付工程物資款:指政府及其部門、全額撥款事業單位根據合同或其他具有法律效力的形式明確作為民事責任主體,支付工程款、物資采購款、向企業收取的應返未返的保證金出現風險,政府及其部門不按合同支付相關款項或不及時返還保證金。

2 組織指揮體系及職責

2.1 應急組織機構

興慶區政府設立政府性債務管理領導小組(以下簡稱債務管理領導小組),作為非常設機構,負責領導興慶區政府債務日常管理工作,監控興慶區政府債務風險事件。當出現政府隱性債務風險事件時,該小組轉為政府隱性債務風險事件應急領導小組(以下簡稱應急領導小組),應對組織、協調、指揮風險事件工作,并納入興慶區政府應急管理辦公室的管理體系。

興慶區債務管理領導小組(應急領導小組)由興慶區政府主要負責人任組長,主管副區長為副組長,成員包括財政(金融工作局)、發改、審計、住建、交通、各債務單位主管部門等,根據工作需要可以適時調整成員單位。

2.2 部門職責

2.2.1 興慶區財政局是政府隱性債務歸口管理部門,承擔隱性債務管理領導小組(應急領導小組)辦公室職能,負責債務風險日常監控和定期報告,組織提出債務風險應急措施方案。

2.2.2 債務單位主管部門是政府隱性債務風險應急處置的責任主體,負責定期梳理本部門政府隱性債務風險情況,督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位隱性債務風險應急預案;當出現隱性債務風險事件時,落實債務還款資金安排,及時向隱性債務管理領導小組(應急領導小組)報告。

2.2.3 興慶區發改局負責評估本級投資計劃和項目,項目立項未落實資金來源的一律不予入庫,并根據應急需要調整投資計劃,牽頭做好隱性債務風險的應急處置工作。

2.2.4 興慶區審計局負責對政府隱性債務風險事件開展審計,明確有關單位和人員的責任。

2.2.5 興慶區金融工作局負責協調所監管的地方金融機構配合開展政府隱性債務風險處置工作。

2.2.6  其他部門(單位)負責本部門(單位)隱性債務風險管理和防范工作,落實政府隱性債務化解責任。

3 風險預警和預防機制

3.1 預警監測

興慶區財政局按照本預案實時做好預警監測工作,重點監測以后年度財政資金支付的事項,納入監測范圍,防范財政風險。做到風險早發現、早報告、早處置。各部門也應當定期排查風險隱患,防患于未然。

3.2 信息報告

債務單位應當建立政府隱性債務風險事件報告制度,發現問題及時報告,不得瞞報、遲報、漏報、謊報。

3.2.1 政府債務風險事件報告

發生隱性債務風險事件,即啟動報告程序。

債務單位預計無法按期根據化解方案足額支付的,應當提前2個月以上向興慶區政府報告,并抄送興慶區財政局。發生突發或重大情況,興慶區政府應立即向自治區政府、銀川市政府報告,抄送自治區財政廳、銀川市財政局。

3.2.2 融資平臺(國有企業)風險事件報告

債務單位預計無法按期足額支付融資本息的,應當提前1個月以上向主管部門和興慶區財政局報告。經興慶區財政局會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后,報告興慶區政府。

3.2.3 報告內容

包括預計發生違約的政府隱性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、化解方案確定償還安排等基本信息,風險發生原因,事態發展趨勢,可能造成的損失,已采取及擬采取的應對措施等。

3.2.4 報告方式

一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告、后書面報告的方式。

3.3 分類處置

3.3.1 融資平臺(國有企業)

(1)政府提供擔保的。融資平臺(國有企業)擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定,除外國政府和國際經濟組織貸款外,政府及其部門出具的擔保合同無效,政府及其部門對其不承擔償債責任,僅依法承擔適當民事賠償責任,最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一;擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的,以擔保額為限。

具體金額由政府及有關部門、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。

(2)政府承擔救助責任的債務。融資平臺(國有企業)救助債務不屬于政府債務。對國有企業為政府實施公益項目舉借的隱性債務,政府可以根據具體情況實施救助,但對融資平臺(國有企業)要進行處理,該盤活資產的盤活資產、該破產清算的破產清算,并對相關責任人進行追責。

3.3.2 中長期支出責任

督促負有支出責任的部門或單位依據《合同法》,按照簽訂的協議或合同履行出資、支付義務,部門或單位確無力支付的,由興慶區財政先行墊付,在今后年度予以扣回,并對相關責任進行追責。

3.3.3 新發生的違法違規擔保債務

對2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后各級、各部門違法違規提供擔保承諾造成新增隱性債務的,按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《地方政府隱性債務問責辦法》處理。

4 隱性債務風險事件級別及應急響應

政府隱性債務風險事件,按照性質、影響范圍和危害程度等情況,劃分為Ⅰ級(特大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)、Ⅳ級(一般)四個等級。出現債務風險事件,由興慶區政府予以應急響應。對出現Ⅰ級(特大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大) 債務風險事件,興慶區政府將及時匯報自治區政府、銀川市政府予以應急響應。

4.1 隱性債務風險事件級別及應急響應

4.1.1  風險事件級別

Ⅰ級(特大)風險事件,是指出現下列情形之一:

(1)指政府或有關部門無法按化解方案及時支付。

(2)因化解隱性債務導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出。

(3)興慶區政府無法履行代償責任或必要救助責任,或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出。

(4)興慶區政府及相關部門無法及時化解隱性債務違約金額占應化解隱性債務20%以上,或者隱性債務利息違約金額占同期應付利息10%以上。

(5)興慶區政府認定為Ⅰ級債務風險事件的其他情形。

Ⅱ級(重大)風險事件,是指出現下列情形之一:

(1)指政府及相關部門按化解方案籌集資金只能達到50%的現象。

(2)興慶區政府及部門無法化解金額占同期化解方案應償本金10%以上(未達到20%),或者利息違約金額占同期應付利息5%以上(未達到10%)。

(3)相關部門及其所屬單位不按化解方案化解,或者無法履行法定代償責任或必要救助責任,造成重大群體性事件,影響極為惡劣。

(4)興慶區政府認定為Ⅱ級風險事件的其他情形。

Ⅲ級(較大)風險事件,是指出現下列情形之一:

(1)指政府及相關部門按化解方案籌集資金只能達到80%的現象。

(2)興慶區政府及部門無法化解金額占同期化解方案應償本金5%以上(未達到10%),或者利息違約金額占同期應付利息1%以上(未達到5%)。

(3)相關部門及其所屬單位不按化解方案化解,或者無法履行法定代償責任或必要救助責任,造成較大群體性事件。

(4)興慶區政府認定為Ⅲ級風險事件的其他情形。

Ⅳ級(一般)風險事件,是指出現下列情形之一:

(1)指政府及相關部門按化解方案籌集資金只能達到90%以上(未達到100%)的現象。

(1)相關部門及其所屬單位不按化解方案化解,或者無法履行法定代償責任或必要救助責任,造成群體性事件。

(2)興慶區政府認定為Ⅳ級風險事件的其他情形。

4.1.2  應急響應

Ⅳ級債務風險事件應急響應

(1)興慶區債務管理領導小組應當轉為隱性債務應急領導小組,對風險事件進行研判,查找原因,明確責任,立足自身化解風險。

(2)主管部門及其所屬單位,除上級政府確定的重點項目外,原則上不得新上政府投資項目,在建政府投資項目能夠緩建的,暫停建設,騰出資金依法用于化解政府隱性債務。同時通過調整部門和單位預算支出結構、調入項目運營收入等方式籌措資金,必要時可以處置政府資產化解政府隱性債務;對部門提供擔保或承擔必要救助責任的隱性債務,無力承擔相應責任時,也按照上述政府債務處理原則處理。

(3)部門年度隱性債務支出超過當年部門一般公共預算支出30%的,興慶區債務管理領導小組啟動部門財務重整計劃。

(4)各單位主管部門應當將隱性債務風險應急處置情況上報興慶區政府、抄送興慶區財政局。

(5)興慶區政府應當將隱性債務風險應急處置情況向自治區政府、銀川市政府報備。

Ⅲ級債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級債務風險事件應對措施外,還應采取以下升級應對措施:

(1)興慶區隱性債務應急領導小組應當密切關注事態變化,加強政策指導,及時組織召開專題會議通報風險處置情況,必要時可以成立工作組進駐風險部門,指導隱性債務風險處置,并將隱性債務風險情況和應急處置方案專題向自治區、銀川市級隱性債務管理領導小組報告。

(2)興慶區財政應當調整支出結構,在保工資、保運轉、保基本民生支出的前提下,壓縮項目支出,調整用于按化解方案及時化解隱性債務。

(3)各單位主管部門按化解方案籌資有困難的,可以申請由興慶區財政先行代墊償還,事后扣回。興慶區財政無代墊能力的,可申請自治區、銀川市級財政專項調度資金,事后扣回。

(4)興慶區政府應將隱性債務風險應急處置情況上報自治區政府、銀川市政府,并抄送自治區財政廳、銀川市財政局。

Ⅱ級債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級、Ⅲ級債務風險事件應對措施外,還應采取以下升級應對措施:

(1)興慶區財政統籌本級各項財力仍無法解決部門化解資金缺口并且影響社會穩定的,可向自治區、銀川市隱性債務應急領導小組申請救助,申請內容主要包括隱性債務風險情況說明、應急方案及已采取的應急措施、需自治區、銀川市政府幫助解決的事項等。

(2)興慶區政府啟動隱性債務風險責任追究程序。

Ⅰ級債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級債務風險事件應對措施外,還應采取以下升級應對措施:

(1)興慶區政府建立隱性債務風險處置信息定期向自治區、銀川市隱性債務應急領導小組報告的機制,重大事項必須立即報告。

(2)興慶區政府配合上級政府做好相關應急工作。

4.2 輿論引導

根據處置隱性債務風險事件的需要,啟動應急響應的興慶區政府或其隱性債務風險應急領導小組,要及時跟蹤和研判輿情,健全新聞發布制度,指定專門的新聞發言人,統一對外發布信息,正確引導輿論。

4.3 隱性債務部門財政重整計劃

實施隱性債務部門財政重整計劃必須依法履行相關程序,保障該部門職工工資發放和有效運轉支出,要注重與金融政策協調,加強與金融機構的溝通,不得因為化解隱性債務影響該部門基本公共服務的提供。部門財政重整計劃包括但不限于以下內容:

(1)拓寬財源渠道。依法加強稅收征管,加大清繳欠稅欠費力度,確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度,增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外,可以暫停其他財稅優惠政策,待風險解除后再行恢復。

(2)優化支出結構。部門財政重整期內,除干部職工工資、政府運轉和必要的基本民生支出外,視隱性債務風險事件等級,部門其他支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計劃,不得新上政府投資項目;不得進行政府購買服務、不得參與PPP項目,已簽訂協議的,應當和協議人充分溝通,暫緩實施或取消。二是壓縮政府公用經費。實行部門公務出國(境)、培訓、公務接待等項目“零支出”,大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員,必要時采取核減機構編制、人員等措施,壓減直至取消編制外聘用人員支出。

(3)處置部門資產。指定機構統一接管該部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等,結合市場情況予以變現,多渠道籌集資金償還債務。

(4)申請上級救助。采取上述措施后,部門財政收支仍難以平衡的,可以政府申請臨時救助。待該部門財政重整計劃實施結束后,由興慶區財政逐年從該部門(企業)預算經費、經營收益中收回相關資金。

(5)加強預算審查。實施部門財政重整計劃以后,該部門涉及部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項,必須依法報興慶區人民代表大會或其常委會審查批準。

(6)改進財政管理。政府應當實施中期財政規劃管理,妥善安排財政收支預算,嚴格做好與化解政府隱性債務風險政策措施的銜接。

4.4 應急終止

政府隱性債務風險得到緩解、控制,實現財政重整目標,經上級債務管理領導小組(債務應急領導小組)同意,終止應急措施。

5 后期處置

5.1 隱性債務風險事件應急處置記錄及總結

隱性債務風險事件應急處置過程中,興慶區政府、各主管部門應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄,及時匯總、妥善保管有關文件資料。應急處置結束后,要及時形成書面總結,向興慶區人民代表大會常委會和上級政府報告。

5.2 評估分析

隱性債務風險事件應急處置結束后,興慶區政府及財政部門要對隱性債務風險事件應急處置情況進行評估。評估內容主要包括:隱性債務風險事件形成原因、應急響應過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今后政府債務管理的持續影響等。應當根據評估結果,及時總結經驗教訓,改進完善應急處置預案。

6 保障措施

6.1 通信保障

啟動應急響應時,興慶區政府應當保持應急指揮聯絡暢通,有關部門應當指定聯絡員,提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯系方式。

6.2 人力保障

興慶區政府要加強政府債務管理隊伍建設,提高相關人員政策理論、日常管理、風險監測、應急處置、輿情應對等業務能力。啟動應急響應的各有關部門安排人員具體落實相關工作。興慶區財政局要成立債務管理機構和設專人管理政府隱性債務。

6.3 資源保障

發生政府隱性債務風險事件的主管部門要統籌本部門財政預算資金、部門資產、政府債權等可償債資源,為償還債務提供必要保障。

6.4 安全保障

應急處置過程中,對可能影響公共安全和社會穩定的事件,要提前防范、及時控制、妥善處理;遵守保密規定,對涉密信息要加強管理,嚴格控制知悉范圍。

6.5 技術儲備與保障

興慶區隱性債務應急領導小組可以根據需要,建立咨詢機制,抽調有關專業人員組成隱性債務風險事件應急專家組,參加應急處置工作,提供技術、法律等方面支持。

6.6 責任追究

6.6.1 違法違規責任范圍

(1)違反《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的下列行為:

政府隱性債務未按化解方案化解,且余額出現增加的;

政府及其部門通過發行地方政府債券以外的方式舉借政府債務,導致形成政府隱性債務的;

舉借政府債務沒有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源;

政府或其部門違反法律規定,為單位和個人的債務提供擔保;

銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的;

化解方案已鎖定的國有企業為政府實施公益項目(移民搬遷、棚戶區改造)貸款項目增加舉借未列入預算調整方案報本級人民代表大會常委會批準;

未按規定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內向社會公開;

政府債務資金沒有依法用于公益性資本支出;

其他違反法律規定的行為。

(2)違反《國務院關于加強地方政府隱性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)等有關政策規定的下列行為:

政府及其部門在預算之外違法違規舉借債務;

金融機構違法違規向地方政府提供融資,要求地方政府違法違規提供擔保;

政府及其部門挪用化解隱性債務資金或違規改變化解資金用途;

政府及其部門惡意逃廢應化解隱性債務;

隱性債務風險發生后,隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況;

其他違反財政部等部門制度規定的行為。

6.6.2 追究機制響應

發生Ⅲ級以上政府隱性債務風險事件后,應當適時啟動債務風險責任追究機制,興慶區政府將依法對相關責任人員進行行政問責。

6.6.3 責任追究程序

(1)興慶區隱性債務管理領導小組組織有關部門,對發生政府隱性債務風險的相關部門開展專項調查或專項審計,核實認定債務風險責任,提出處理意見,形成調查或審計報告,報興慶區政府研究;

(2)有關任免機關、監察機關等根據有關責任認定情況,依法依紀對相關責任單位和人員進行責任追究;對涉嫌犯罪的,移交司法機關進行處理;

(3)興慶區政府將政府隱性債務風險處置納入政績考核范圍。對實施財政(財務)重整的相關部門,視債務風險事件形成原因和時間等情況,追究有關人員的責任。屬于在本屆任期內舉借債務形成風險事件的,在終止應急措施之前,主要領導不得重用或提拔;屬于已經離任領導責任的,應當依紀依法追究其責任。

7 附則

7.1 預案管理

本預案由興慶區財政局制訂,報興慶區政府批準后實施。本預案實施后,興慶區財政局應會同有關部門組織宣傳、培訓,加強業務指導,并根據實施情況適時進行評估和修訂。

7.2 預案解釋

本預案由興慶區財政局負責解釋。

7.3 預案實施時間

本預案自印發之日起實施。

 
 
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